24 апреля Комитет по петициям Европейского парламента обсудил права лиц без гражданства, постоянно проживающих в Эстонии и Латвии, а также рассмотрел петицию о правах неграждан, поданную в июне 2016 года евродепутатами Яной Тоом (Эстония), Андреем Мамыкиным и Татьяной Жданок (Латвия).
Петицию подписали более 20 тысяч постоянных жителей Эстонии и Латвии. Текст петиции в переводе на русский можно прочесть на сайте Яны Тоом. О том, с какими трудностями и интригами евродепутаты столкнулись после подачи петиции, Яна Тоом рассказала в очередном выпуске своего "Брюссельского дневника".
Слушания состояли из двух частей. Сначала были выслушаны эксперты - Сюзанна Тёнсманн, менеджер научных проектов университета Цюриха, автор исследования «Для чего нужно гражданство? Гражданства и натурализация в Латвии» (What is Citizenship for? Citizenships and Naturalization in Latvia, 2017); Мартиньш Папаринскис, специалист по международному праву, лектор Университетского колледжа Лондона; Анджела ди Грегорио, профессор сравнительного публичного права университета Милана. Затем состоялось рассмотрение петиции с участием евродепутата Яны Тоом.
Сайт Яны Тоом вел текстовую трансляцию заседания.
16:05. Непосредственно перед обсуждением прав неграждан в Эстонии и Латвии комитет очень эмоционально обсуждает проблему лишения гражданских прав граждан ЕС, которые воспользовались правом на свободное перемещение, живут в другой стране - и, как результат, лишились права голосовать на выборах в парламент своей страны, а в случае Великобритании - на референдуме по Брекситу. Глава комитета Сесилия Викстрём комментирует: "Либо вы уважаете чьи-то права, либо вы их не уважаете. Третьего не дано".
16:20. Сесилия Викстрём объявляет о том, что комитет готов выслушать экспертов. Обсуждение петиции состоится непосредственно после выступлений экспертов. "Гражданство стало очень чувствительной темой в Латвии и Эстонии".
16:25. Выступает Сюзанна Тёнсманн. Тема - положение неграждан в Латвии и Эстонии. "Я немка, я живу в Швейцарии, и я верю в европейскую идею. Почему гражданство важно? Почему натурализация идет так медленно? Кто должен действовать, когда дело касается гражданства?
Гражданство важно, потому что оно связано с демократией. Знаменитое определение гражданства: гражданство - это право иметь права. В основе гражданства - права, в первую очередь - право участвовать в выборах. Далее, быть гражданином - значит, принадлежать к определенной группе. Граждане связаны друг с другом, они все - члены одного сообщества. Гражданство связано и с общей историей.
Гражданство - это и обязанности, например, воинская повинность, налоги. Важная обязанность - лояльность государству. Хотя что такое "быть лояльным" - сложноопределимое понятие. Гражданство меняет нашу жизнь - как мы взаимодействуем с общиной. Есть важный аспект: гражданство - инструмент, посредством которого государство может исключать кого-то из общины или включать кого-то в нее. Можно рассматривать гражданство как договор между государством и индивидом. Условия этого контракта никогда не определены до конца. Все это играет роль в Латвии и Эстонии".
Далее Сюзанна Тёнсманн рассказывает об истории Эстонии и Латвии: обретение независимости, советский период, восстановление независимости - и восстановление, а не установление, гражданства. Однако в советские времена состав населения изменился: и в Латвии, и в Эстонии в 1991 году по сравнению, скажем, с 1935 годом этнический состав стал другим, доля русских значительно увеличилась. "Эти страны никогда не были этнически однородными, хотя и есть такой миф".
"Обычно государство знает, кто его граждане, потому что знает, кто его граждане. Многие бывшие республики СССР выбрали вариант нулевого гражданства, но в Эстонии и Латвии поступили по-другому: множество людей стали людьми без гражданства или с неопределенным гражданством. Это был инструмент исключения людей из общины.
В Латвии неграждан было около 40%, в Эстонии - 30%. На момент вступления в ЕС цифры были еще очень велики. Это очень странная ситуация в юридических терминах. Статус негражданина дает право жить на территории страны и возвращаться в нее. У неграждан нет права голосовать. Со статусом негражданина были связаны конфликты. Начался процесс натурализации - обычный для демократии: люди приезжают в страну и по прошествии какого-то времени решают стать гражданами этой страны. Условия натурализации в Латвии и Эстонии считаются достаточно либеральными. Но ситуация отличается от ситуации в других странах.
Можно было ожидать, что люди захотят быть гражданами, но число неграждан по-прежнему велико. Почему натурализация идет так медленно. Тут несколько факторов. Фактор языка - многие не могли сдать экзамен. Экзамен по истории хотели сдавать тоже не все. Психологические факторы: на историю государств и СССР разные люди в странах Балтии смотрят по-разному. Разнится отношение к оккупации: для тех, кто приехал в Латвию и Эстонию в советские времена, это было время без границ - как это могла быть оккупация?
Изменилась суть: хотя гражданство по сути означает включенность в общество, для многих то, что надо натурализовываться, - знак того, что государство хочет их исключить из общества. Для кого-то важен вопрос визы в другие страны (куда неграждане могут ездить без визы).
Международные институции пытались внести свой вклад в ситуацию. Когда люди не хотят становиться гражданами, возникает вопрос об отношении к гражданству в обществе.
Сегодня в странах Балтии все еще рождаются неграждане, так что говорить об их исчезновении не приходится. Одно дело - юридический аспект, это важно. Другое - диспут о лояльности, об отношении к советскому времени".
16:45. Выступает Мартиньш Папаринскис. "Я сосредоточусь на юридическом аспекте безгражданства, а именно - на аспекте голосования. Граждане ЕС - граждане стран-членов ЕС. Граждане ЕС имеют право голосовать на выборах в Европарламент. Люди с неопределенным гражданством в Эстонии и неграждане в Латвии - люди, юридические связи которых с государством признаются, но которые не являются, тем не менее, гражданами страны. Между законодательствами двух стран есть и разница.
Мейнстримный взгляд: Эстония и Латвия не были под законным контролем СССР, следовательно, они не обязаны были давать гражданство гражданам СССР (хотя право есть - Литва его реализовала).
Три способа трактовать статус негражданина: sui generis (особый статус), безгражданство, полное гражданство с ограниченными политическими правами. Если мы трактуем статус негражданина первым или вторым способом, невозможно сказать, что эти люди лишены прав на участие в выборах в Европарламент. Если СССР оккупировал Латвию и Эстонию, Латвия и Эстония технически не лишали неграждан прав на участие в таких выборах.
Я думаю, что в этом случае Европейская комиссия права: нарушения международных обязательств нет. У государства нет обязательства распространять право участия в европейских выборах за пределы группы граждан данного государства. Хотя, опять же, у государства есть такое право. И это право именно государства, а не ЕС".
17:05. Выступает Анджела ди Грегорио. "Есть исторический и географический аспекты, политический аспект и юридический аспект. С точки зрения истории и географии есть вопрос защиты меньшинства в контексте истории советского периода. Мы говорим о трех странах Балтии, которые восстановили независимость в 1991 году. На них повлияло падение Советского Союза. Русское меньшинство во всех трех странах существовало с 1918 года. СССР применял политику миграции, побуждая население перемещаться, а народы - смешиваться. Когда СССР рухнул, многие русские оказались в других странах. В 1991 году в Латвии опасались, что русские станут большинством.
Поскольку независимость была восстановлена, и мы не можем сравнивать законы о гражданстве западных стран, направленные на будущую иммиграцию, с законами о гражданстве Эстонии и Латвии, которые имели дело с ретроспективной иммиграцией. Меры могут казаться исключающими и дискриминирующими, но цель была - не наказать. Цель была - сохранить национальную идентичность. Это была часть строительства государства. На территориях обеих стран было много советских граждан, и до сих пор многие из них не хотят натурализовываться.
Статус неграждан определяют конституции и законы этих стран. Они полностью соответствуют международным стандартам. Правда, в Эстонии язык меньшинства можно использовать только там, где носителей этого языка более 50%, что с точки зрения Европы - слишком высокий порог. Мы должны смотреть еще и на законы, касающиеся языка и образования. Иногда исключение из сообщества начинается со слишком высоких требований к знанию языка.
Изначально решение было принято международным сообществом как временное, но со временем оно стало постоянным. Под давлением международного сообщества регуляции все-таки смягчаются. Проблема сложная, она требует рассмотрения множества факторов. "Исключение" в самом начале было данью строительству государства, но со временем ситуация изменилась. Наш разговор должен стать трамплином для новых обсуждений, которые касаются исключения больших групп людей из ЕС. Изначально ситуация была оправданна, но со временем можно кое-что и изменить".
17:27. Реплика Яны Тоом. "Несколько замечаний. Никто не упомянул о том, что количество неграждан в Эстонии сокращается, потому что (1) они умирают, (2) они берут гражданство РФ, и только (3) они натурализуются. Вот почему у нас столько граждан РФ на границе с ЕС. Далее, до вступления Эстонии в ЕС многие международные институции рекомендовали нам решить проблему. И еще: Эстония давала гражданство без экзамена еще и этническим эстонцам. Замечание последнему спикеру: это неправда, что неграждане могут пользоваться правами свободного перемещения людей и услуг".
17:31. Реплика Мирослава Митрофанова (Латвия). "Анджела ди Грегорио сказала, что статус неграждан не подразумевает наказания, но мы должны учитывать более широкий контекст. Например, ситуацию со школами меньшинства. В каком-то смысле это и есть наказание - постепенное лишение русских Латвии права на образование на своем языке. Это прежде всего борьба за государственные ресурсы. Такие вещи надо рассматривать комплексно. И я не понял: какие есть политические и юридические решения этой проблемы? Что может сделать Европейский союз? Представители трех стран Балтии здесь, но я не вижу многих наших коллег, видимо, они не заинтересованы в обсуждении".
17:35. Реплика Андрея Мамыкина (Латвия). "Три вопроса. Первый - господже Тёнсманн: неграждане Латвии не могут голосовать ни на одних выборах. Скорость натурализации - 1000 человек в год, значит, проблема решится только демографически. В ближайшем будущем ее не решить. Как вы видите решение проблемы? Второй - господину Папаринскису. СССР рухнул больше четверти века назад, за это время в семьях неграждан родилось много детей. Что может сделать ЕС политически или юридически, чтобы решить проблему этих детей? Третий - госпоже ди Грегорио. Литва приняла нулевой вариант. Почему там это было возможно, а в Эстонии и Латвии - нет?"
17:38. Реплика Яны Тоом. "Вопрос моей помощницы из Латвии, она юрист. Не означают ли изменения в законодательстве в 2015 году - дело Rottmann, - что ЕС может и должен регулировать проблему неграждан?"
17:40. Реплика П. Пабрикса. "Давать гражданство тем, кто приехал на территорию страны во время оккупации, - суверенное право страны. Не могли бы вы подтвердить: если вы солидаризуетесь с петиционерами, вы говорите, что страны Балтии не были оккупированы?
17:44. Реплика Урмаса Паэта (Эстония). "Не должны ли мы смотреть на более ста шестидесяти тысяч человек, которые сдали экзамен по эстонскому языку? Любой человек за 27 лет может выучить хотя бы один иностранный язык. Все эти люди имеют право ходатайствовать о гражданстве и получить его, если они выполнят критерии. В какой стране ЕС можно получить гражданство без знания языка? У нас есть сеть русскоязычных школ. Есть ли в Бельгии сеть арабоязычных школ? В Германии - сеть турецкоязычных школ? Мое скромное желание: ЕП не должен уменьшать мотивацию этих людей выучить язык и получить гражданство".
17:47. Отвечает Анджела ди Грегорио. "В бывших республиках СССР, за исключением Латвии и Эстонии, доля русскоговорящих была не столь велика, а проблема прежде всего демографическая. Да, государства-правопреемники обычно дают гражданство гражданам прежней страны, но эти страны не считают себя правопреемниками СССР".
17:50. Отвечает Мартиньш Папаринскис. "Фокус смещается с вопроса статуса на вопрос прав и обязательств. Права можно защищать, не прибегая к изменению статуса. Права детей-неграждан сегодня - часть политических дебатов в Латвии, соответствующее предложение не прошло".
17:55. Отвечает Сюзанна Тёнсманн. "Вы абсолютно правы - натурализация не играет первой скрипки в сокращении количества неграждан. Как и что можно изменить? Это социальная проблема: как общество работает, почему одни люди натурализуются, а другие нет? Иногда можно изменить что-то юридически, и общество меняется. Иногда нет. Нам нужно сменить фокус: кто мы как сообщество, как мы смотрим на историю, куда мы идем? И потом, если все станут гражданами, решатся ли все проблемы? Может быть, проблем будет меньше".
17:57. Сесилия Викстрём объявляет начало обсуждения петиции. Податель петиции не присутствует, его представляет Каур Кендер. "Для меня то, что происходит с негражданами, - катастрофа. У них нет политических прав, они чаще других попадают в тюрьму, они платят налоги, но не могут пользоваться правом свободного перемещения. Националисты никогда не сравнивают Эстонию с Финляндией, например. И вряд ли что-то может перемениться. Это поезд в одну сторону - в сторону забвения. Демография такова, что исчезают и этнические эстонцы. Это самая токсичная тема. Эстонцы помнят, что в СССР на них давили, мол, учите русский, и это ровно то, что мы делаем сейчас с русскими. И нам кажется, что у нас есть право это делать, мы же национальное государство.
Если у нас будет однажды европейское гражданство, это будет прекрасно, я сразу же откажусь от эстонского. Я не хочу вечно жить среди споров о том, что Гитлер проиграл, Сталин оккупировал и так далее. Ситуация в Эстонии напоминает мне одно государство, в котором евреи рассматривались как экзистенциальная угроза государству. Это не должно повториться в сердце Европы. Надеюсь, что-то изменится. В США есть принцип: никаких налогов без представительства. Мы облагаем неграждан налогами, но не даем им политических прав".
18:04. Выступает представитель Европейской комиссии. Она перечисляет законы, регулирующие выборы в Европарламент. Комиссия считает, что государства имеют право решать, кто гражданин, а кто нет, но будет продолжать поддерживать шаги, чтобы решить проблему безгражданства.
18:08. Реплика Митрофанова. "Эту петицию подписали 20 тысяч человек. Это реально существующая проблема. Мы не пассивны, мы организуем митинги, мы поднимаем тему в национальных парламентах. В Латвии в 2012 году мы пытались организовать референдум по вопросу отмены безгражданства, но государство нам это запретило. Мы организовали Конгресс неграждан. Наш лозунг: "Дайте нашим людям голосовать!" (Let My People Vote!)" Викстрём: "Здесь не модное шоу и не выставка. Постарайтесь говорить о теме!"
18:13. Реплика Мамыкина. "Представьте себе, что 12% жителей любой страны ЕС были бы лишены права голосовать. Наверняка было бы много речей и резолюций. Принцип прост: выбрать точку в истории и разделить население на граждан и неграждан".
18:14. Реплика Пала Чаки (Словакия). "Это старая политическая история. Вопрос только один: можем ли мы вмешиваться? Я бы поддержал права неграждан, но такая поддержка не входит в нашу компетенцию. Нам нужно послать письма в Европейскую комиссию и правительствам Эстонии и Латвии, чтобы начался новый раунд обсуждения данной проблемы".
18:16. Реплика Лукаса Мандля (Австрия). "Нам нужно оставаться трезвыми и неэмоциональными. Нам надо понимать, что мы выбраны людьми - и голосуют граждане ЕС, и страны-члены решают, кто является гражданином данной страны".
18:18. Реплика Яны Тоом. "Мы слышали, что неграждане - не ответственность Эстонии и Латвии. Это неправда. Мы слышали, что люди не хотят брать эстонское гражданство. Это неправда, это, как говорят, "зелен виноград". Главное препятствие - экзамен по языку. Да, сто шестьдесят тысяч человек сдали экзамен, а остальные не могут этого сделать - они слишком стары. Далее, количество мест в ЕП определяется общим количеством населения, а голосуют только граждане. Неграждане платят налоги, но не могут быть представлены нигде".
18:24. Реплика С. Кабесон-Руис. "Это очень чувствительная тема. Мы говорим о гражданах, ЕС не может вмешиваться в эту сферу, но мы можем продолжить нашу дипломатию".
18:25. Реплика К. Куневой. "12% населения - это очень много, мы не можем смириться с такой ситуацией".
18:26. Реплика Урмаса Паэта. Дословно повторяет предыдущую реплику. "Поймите, это вопрос мотивации. Когда Россия разрешила безвизовый въезд, мотивация упала. Это внутреннее политическое дело Эстонии и Латвии. Если вы создадите прецедент, будет еще много таких запросов. Давайте соблюдать равновесие. Тем более, что все эти люди могут получить гражданство, если они выучат язык своей страны. 27 лет!.."
18:30. Говорит Каур Кендер. "Очень хорошее предложение - послать запросы правительствам и парламентам, а также Европейской комиссии. Неграждане должны иметь право голоса".
18:31. Сесилия Вистрём: "Я рада такой позиции петиционера".
18:33. Голосование. Всего одного голоса не хватило, чтобы оставить петицию открытой, при этом комитет принял решение выразить позицию Европейского парламента в письмах в адрес правительств Эстонии и Латвии, а также Европейской комиссии, которая продолжит заниматься проблемой неграждан.
Яна Тоом: "С учетом всех интриг и давления перевес в один-единственный голос - это отличный результат. Мы громко говорим о проблеме, нас слышат, по итогам сегодняшнего заседания будут предприняты конкретные действия. И мы будем продолжать подбрасывать угли в огонь. Сразу после голосования мы подали новую петицию, касающуюся прав лиц с "неопределенным гражданством" в Эстонии. В ней мы упираем на то, что люди, которым Эстония не дала и не дает гражданства, не обладают равными с другими гражданами ЕС правами, и приводим юридические доводы в пользу того, что проблемы с гражданством могут решаться и на уровне европейского законодательства".