10 декабря в рамках Конференции о будущем Европы состоялась онлайн-конференция «Забытые европейцы», посвященная положению и правам неграждан Эстонии и Латвии.
В конференции приняли участие евродепутаты Яна Тоом (Эстония) и Нил Ушаков (Латвия), правозащитники Лаура ван Ваас (Нидерланды), Борис Цилевич (Латвия) и Кари Кяспер (Швеция), юристы Европарламента Алексей Димитров и Вадим Полещук (Бельгия), последний выступал в качестве модератора.
Как отметила евродепутат Яна Тоом, цель конференции – собрать и передать на Конференцию о будущем Европы предложения, реализация которых позволила бы негражданам Эстонии и Латвии стать гражданами ЕС и получить соответствующие права, такие, как право на свободу передвижения и право на участие в европейских выборах. Яна Тоом уверена, что подобное станет возможным только в федеральной Европе: «Я – сторонник более федеральной Европы, у которой руки длиннее – и которая может что-то регулировать, не становясь заложником национального эгоизма».
С коллегой согласился евродепутат Нил Ушаков: «Единственный путь решения проблемы – более федеральная Европа. Бороться надо за то, чтобы в ЕС было единое регулирование, которое касается национальных и языковых меньшинств». По словам Ушакова, появление в Латвии и Эстонии неграждан – это обман, очень больно сказавшийся на сотнях тысяч людей, которые продолжают любить свою родину. Причина обмана – циничный расчет: не допустить этих людей к голосованию на выборах в парламент, Европарламент и, если говорить о Латвии, в местные самоуправления. «Этот обман испортил нам карму. Эстония потом сделала что-то, чтобы исправить ситуацию, Латвия, к сожалению, не делала и этого. Очень важно понять: изменить ситуацию с негражданами в Эстонии и Латвии самостоятельно мы не сможем. И если нам удастся в какой-либо форме поднять проблему неграждан на Конференции о будущем Европы, это уже будет большой успех для наших стран».
Евродепутаты сошлись и в том, что аргумент, будто натурализация неграждан Эстонии и Латвии без дополнительных условий – угроза национальной безопасности, абсурден. Угроза безопасности – социальной безопасности – это как раз наличие неграждан, а не превращение их в граждан.
Кошмарный сон 30 лет спустя
Лаура ван Ваас, основатель и содиректор Института безгражданства и инклюзивности – первой и единственной НКО, пропагандирующей право на гражданство и права неграждан, – привела тревожную статистику. В настоящее время лиц без гражданства в мире – около 15 миллионов, и все они живут без множества прав, включая право влиять на политику своей страны. В ЕС лиц без гражданства – более 500 тысяч, больше половины из них – неграждане Эстонии и Латвии. Хуже того, в Европе все еще появляются дети-неграждане – из-за доктрины jus sanguinis, «право крови», когда дети получают гражданство по родителям.
«Гражданство дает нам сообщество, признающее, что мы к нему принадлежим, оно формирует нашу идентичность, оно дает нам место, называемое "дом", где мы имеем право жить, дает нам правительство, которое отвечает за то, чтобы нас защищать, и нам подотчетно. Гражданство – это путь к правам и услугам, к участию в политической жизни, оно позволяет нам формировать законы и политику, которые на нас влияют. В ЕС гражданство еще важнее – оно дает нам гражданство ЕС, а это еще один уровень прав», – сказала Лаура ван Ваас.
О юридической стороне вопроса рассказал сотрудник по правовым вопросам в представительстве Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) в странах Скандинавии и Балтии Кари Кяспер. У УВКБ есть мандат идентифицировать безгражданство, защищать лиц без гражданства, предотвращать и уменьшать безгражданство. «Во Всеобщей декларации прав человека записано, что право на гражданство есть у каждого. УВКБ определяет безгражданство по Конвенции о статусе апатридов 1954 года: апатрид – это лицо, которое не рассматривается как гражданин каким-либо государством в силу его законов. Есть и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 года».
Кяспер сделал акцент на том, что Эстония – это единственная страна среди всех стран Скандинавии и Балтии, которая не присоединилась ни к одной из двух конвенций о безгражданстве. «Во всем ЕС неприсоединившихся стран – три: Эстония, Кипр и Польша. Единственное решение, которое видит УВКБ, – это осуществление процесса натурализации. Нынешние темпы натурализации совершенно неудовлетворительны: такими темпами решение проблемы займет десятки лет, а то и полвека. Какие-то подвижки есть, скажем, Эстония и Латвия сделали что-то, чтобы было меньше детей-неграждан – хотя можно было сделать и больше. И, конечно, Эстония должна присоединиться к конвенциям. В Латвии – более 200 тысяч лиц без гражданства, в Эстонии – более 70 тысяч: в сумме это больше, чем есть апатридов не только в Скандинавии и Балтии, но и во всем остальном ЕС. Для сравнения: в Финляндии апатридов – 27 тысяч, хотя население Финляндии значительно больше, чем в Латвии и Эстонии».
В 2014 году УВКБ запустил кампанию IBelong с амбициозной целью – за 10 лет искоренить безгражданство во всем мире. Уже ясно, что сделать этого не удастся, но некоторые результаты достигнуты: с начала кампании гражданство обрели 800 тысяч лиц без гражданства. Первая страна в мире, сумевшая искоренить безгражданство, – Кыргызстан.
Депутат парламента Латвии и председатель комитета по юридическим вопросам и правам человека Парламентской ассамблеи Совета Европы, бывший правозащитник Борис Цилевич уверен в том, что безгражданство – это проблема не самих неграждан и не Эстонии и Латвии, это проблема всего ЕС. В свое время произошел подлог: до осени 1991 сама концепция восстановленного, правопреемного гражданства была маргинальной идеей, предлагавшейся т.н. комитетами граждан. Народный фронт и Эстонии, и Латвии был против этой идеи и предлагал другой, более инклюзивный подход, хотя формулировки и были намеренно расплывчатыми. Международное право не предлагало готового рецепта, но восстановленное гражданство рассматривалось исключительно как временное решение. Как сказал один из посетивших Латвию в начале 1990-х экспертов Борису Цилевичу много позже: «Мы и в кошмарном сне не могли себе представить, что пройдет 25 лет, а в странах Балтии останутся сотни тысяч лиц без гражданства».
В Латвии, отметил Цилевич, неграждане рассматриваются как отдельная группа и исключены из числа апатридов, хотя по международному праву неграждане под определение лиц без гражданства подпадают. Эстонский подход более гибок – местные законы избегают называть неграждан апатридами, но Эстония не возражает, когда кто-то это все-таки делает.
«30 лет спустя безгражданство – это проблема качества балтийской демократии, – подчеркнул Цилевич. – "Демократия не для всех" создает прецедент: если из нее можно исключить неграждан, почему нельзя другие группы? Безгражданство подрывает лояльность и доверие между государством и его жителями. Поэтому балтийское безгражданство – проблема ЕС, его легитимности и эффективности. После присоединения Эстонии и Латвии к ЕС безгражданство стало частью всего ЕС, и его органы власти сами становятся жертвами дефицита демократии. Вот почему ЕС должен признать проблему и найти ее решение. В частности, рассмотреть расширение понятия гражданства ЕС за пределы нынешнего определения, "гражданство той или иной страны-члена ЕС". Неграждане Эстонии и Латвии – европейцы. Вопрос, как именно это сделать юридически».
Как подчеркнул политический советник европарламентской фракции Renew Europe Вадим Полещук, хотя безгражданство возникает вследствие применения законов, появление неграждан почти всегда связано с политическими соображениями, а значит, без политической воли – на уровне Эстонии и Латвии или на уровне ЕС – искоренить безгражданство непросто.
Три пути к искоренению безгражданства
О конкретных путях решения проблемы рассказал юридический советник европарламентской фракции Greens/EFA Алексей Димитров. Классическая концепция гражданства ЕС – это гражданство, прикрепленное к гражданству страны-члена ЕС. Можно ли в этой концепции найти место для неграждан, в частности, для неграждан Латвии и Эстонии? Димитров считает, что да, и видит три способа решить проблему.
Первый путь: страна сама может декларировать, что ее неграждане – граждане ЕС применительно к законам ЕС. Такой прецедент уже был: в свое время Великобритания декларировала, что применительно к законам ЕС одни категории ее жителей являются гражданами ЕС, а другие – нет. В частности, жители Гибралтара не были гражданами Соединенного Королевства, однако, чтобы выполнить одно из решений Европейского суда по правам человека, Великобритания решила рассматривать их как граждан ЕС.
Ничто мешает сделать то же самое, например, Латвии. При этом неграждане Латвии не обрели бы прав по латвийским законам, – скажем, права участвовать в выборах парламента, – но зато обрели бы права граждан ЕС – скажем, право на свободное передвижение по ЕС и право участвовать в евровыборах. Конституционный суд Латвии продемонстрировал открытость этой концепции, постановив в одном деле в 2003 году, что вопрос, станут ли неграждане Латвии гражданами ЕС, находится в компетенции парламента. То есть парламент Латвии мог бы принять такое решение. Применим ли этот вариант в Эстонии – вопрос: в Латвии негражданин – особый юридический статус, в Эстонии – нет. Но, по мнению Алексея Димитрова, Рийгикогу вполне мог бы постановить, что некая категория жителей страны обладает европейскими правами.
Второй вариант, пусть и маловероятный, – дать негражданам какие-то права граждан ЕС. Здесь Димитров сослался на дело Европейского суда по правам человека «Испания против Соединенного Королевства», когда Испания доказывала, что право участвовать в евровыборах должно принадлежать только гражданам ЕС (то есть гражданам стран ЕС), а суд принял решение, что это право не исключительное. Да, граждане страны-члена ЕС на евровыборах голосуют – но страны-члены могут наделять таким правом и другие категории своих жителей.
Есть еще прецедент: петиции европейскому омбудсмену могли направлять только граждане ЕС, но Европарламент решил наделить этим правом всех жителей ЕС. Европарламент и Совет ЕС могут наделять отдельные категории людей правами, связанными с европейским гражданством.
И третий вариант: использовать концепцию долговременного проживания директивы 2003/109, по которой после пяти лет постоянного проживания на территории страны-члены ЕС граждане третьих стран, включая также лиц без гражданства, могут обрести определенные права, обычно связанные с гражданством ЕС, такие, как право на недискриминацию и свободное передвижение по ЕС. Европейская гражданская инициатива Minority SafePack включала предложение дать лицам без гражданства такой статус без дополнительных процедур – без оценки дохода (чего требует директива) и без выполнения интеграционных требований (в Латвии для получения этого статуса тоже нужно сдать языковой экзамен). Еврокомиссия, увы, не поддержала инициативу, но Европарламент мог бы надавить на Еврокомиссию, чтобы она стала действовать в этом направлении.
Может ли ЕС пойти на радикальный шаг и попросту сделать неграждан Латвии и Эстонии гражданами ЕС? Европейский суд в одном известном деле пришел к выводу, что вопросы гражданства входят в компетенцию местного законодателя, но когда речь идет о лишении гражданства страны, что означает и лишение гражданства ЕС, страны-члены связаны принципами европейского права. Ничто не мешает нам заключить, сказал Алексей Димитров, что и когда речь идет о предоставлении гражданства, страны-члены точно так же связаны принципами европейского права.
ЕС не может решить: нужно дать негражданам гражданство. Но ЕС может решить, что такие-то способы предоставления гражданства плохи или недостаточно хороши. Сейчас Европарламент готовит доклад о «золотых визах» – инвестиционных схемах, за которые дают гражданство, – с целью такие схемы запретить. То есть в ряде случаев ЕС вмешивается и говорит: нет, такой-то способ натурализации не соответствует общим принципам ЕС. В теории ЕС может сказать это и про способ натурализации постоянных жителей страны через языковой экзамен – в противовес натурализации недавно приехавших мигрантов, которые по-прежнему должны были бы такой экзамен сдавать.
Самый радикальный путь – отделить гражданство ЕС от гражданства страны-члена ЕС и соединить его с долговременным проживанием на территории ЕС, так вопрос решился бы с негражданами не только Эстонии и Латвии, но и других стран, заключил Алексей Димитров.
Участники конференции ответили также на вопросы, поступившие по интернету.
Онлайн-конференция была организована евродепутатом Яной Тоом под эгидой Renew Europe – третьей по численности фракции Европейского парламента, которая объединяет более ста евродепутатов из 23 стран Евросоюза и защищает европейские ценности и либеральные принципы. Онлайн-конференция проводилась в рамках Конференции о будущем Европы.